Ordonanțele militare. Limite, natură juridică și contestare.

April 16, 2020 Bogdan Coraci
Situațiile de urgență sunt gestionate de o serie de instituții cu atribuții specifice, unele operând la nivel central, cu rol de coordonare, stabilind măsuri care se pot aplica la nivel național sau doar la nivel local, iar alte instituții/comitete operând la nivel local, prin aplicarea hotărârilor altor entități (ex. Hotărârile CNSSU) sau impunând propriile măsuri la nivel local. Prin acest articol vom urmări actele prin care se restrâng drepturile, urmând a vedea care sunt acestea, limitele lor, natura juridică și, de ce nu, chiar posibilitatea contestării acestora. Care sunt actele care se emit pe perioada stării de urgență? Privind din perspectiva persoanei (fizice sau juridice), perioada stării de urgență scoate persoana din ritmul său normal, prin restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți. Urmărind șirul logic al ierarhiei legislative și de emitere a actelor subsecvente observăm că în Constituție s-a stabilit posibilitatea restrângerii exercițiului unor drepturi doar prin lege si doar dacă este justificată de situații deosebite (apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav). OUG nr. 1/1999 – act normativ cu putere de lege – stabilește cadrul general pentru restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți în situații deosebite precum starea de asediu sau starea de urgență, cu stabilirea (în concret și aplicat pentru cazul respectiv) prin decretul de instituire a stării de urgență a măsurilor de primă urgență și drepturile și libertățile al căror exercițiu se restrânge. Prin urmare, apreciem că primul act concret emis în cazul de stării de urgență este decretul Președintelui României privind instituirea stării de urgență, act care se contrasemnează de primul-ministru, se publică în Monitorul Oficial și se supune aprobării Parlamentului și prin care se stabilesc măsurile, restrângerea drepturilor, instituțiile și competențele acestora pe perioada stării de urgență. Printre atribuțiile autorităților/instituțiilor nominalizate în Decret se află și posibilitatea acestora de a emite ordonanțe militare și ordine (după caz) pentru aplicarea prevederilor OUG nr. 1/1999 și a măsurilor prevăzute în Decret. Ca regulă generală, dacă starea de urgență a fost declarată pentru întregul teritoriu al țării, atunci, pe perioada stării de urgență, ministrul afacerilor interne/înlocuitorul acestuia emite ordonanțe militare, iar dacă starea de urgență este declarată la nivel local (UAT), atunci ofițerii împuterniciți de ministrul administrației și internelor sau de înlocuitorii legali ai acestora vor putea emite ordonanțe militare. Decretul nr. 195/2020 menționează clar că măsurile de primă urgență cu aplicabilitate graduală se dispun de ministrul afacerilor interne prin ordonanță militară (pentru orice alte măsuri cu excepția celei de limitare a activității spitalelor publice) sau de MAI, prin ordin al secretarului de stat (în cazul limitării activității spitalelor publice la internarea și rezolvarea cazurilor urgente). Spre exemplu, ca urmare a măsurilor de prevenire și limitare a răspândirii SARS-CoV-2, prin ordin al ministrului sănătății se stabilesc măsurile de sprijinire a persoanelor izolate la domiciliu, iar în cazul angajaților din sectoarele economice a căror activitate este afectată sau oprită total sau parțial prin decizii ale autorităților publice precum și familiile acestora, pe perioada stării de urgență prin ordinul ministrului muncii și protecției sociale se pot stabili măsuri de protecție socială. Care este conținutul ordonanței militare sau ordinului? Potrivit OUG nr. 1/1999 denumirea actului emis este de ordonanță militară sau ordin, acestea având cel puțin următoarele elemente: 1. titlul și numărul; 2. autoritatea emitentă; 3. baza legală a emiterii; 4. perioada de aplicare; 5. regulile și măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgență, precum și sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora; 6. autoritatea abilitată să asigure aplicarea și respectarea dispozițiilor acesteia; 7. modul de aducere la cunoștința populației; 8. data, ștampila și semnătura autorității emitente. Pot fi emise ordonanțe militare sau ordine în orice domenii și nelimitat? Deși în principiu, exercițiul oricăror drepturi și libertăți poate fi restrâns, totuși OUG nr. 1/1999 stabilește că restrângerea exercițiului drepturilor este prevăzută în Decretul de instituire a stării de urgență, decret care suportă primele două limitări (I. și II.) iar Ordonanțele militare sau ordinul prin care se dispun restrângerile suportă și cea de-a treia limitare, după cum urmează: I. limitarea impusă prin art. 53 alin. (2) din Constituție care stabilește că restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, iar măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății; II. limitarea impusă prin art. 32 din OUG nr. 1/1999 care prevede că pe această perioadă nu poate/pot fi: (i) folosită/-e tortura/pedepse inumane sau tratamente inumane/degradante; (ii.) limitat dreptul la viață; (iii.) aplicată condamnarea pentru infracțiuni neprevăzute ca atare de lege (fictive sau inventate, fără a fi stabilite prin lege organică); (iv) restrâns accesul la justiție; III. limitările stabilite prin Decretul pentru instituirea situației de urgență, ordonanțele militare si ordinele sunt acte emise pentru punerea în aplicare a unui alt act (decretul), astfel că depășirea limitelor acestuia ar înfrânge chiar scopul emiterii ordonanței sau ordinului. Având în vedere denumirea, care este natura juridică a ordonanțelor militare sau a ordinelor? Pentru a stabili natura juridică trebuie să vedem cine emite actul, în baza a ce emite actul și cu ce scop îl emite, precum și care sunt efectele lui. Astfel, după cum am văzut mai sus emitentul este ministrul afacerilor interne în cazul ordonanțelor militare, sau în cazul ordinelor – MAI prin secretarul de stat precum și alți conducători ai autorităților nominalizate prin decretul, potrivit competențelor lor. Ordonanțele militare se emit în temeiul decretului de instituire a stării de urgență și a OUG nr. 1/1999, iar scopul este acela de punere în aplicare a ordonanței și a măsurilor stabilite în decretul de instituire a stării de urgență. În privința efectelor, observăm că aceste acte trebuie aduse la cunoștința publicului și că au efect obligatoriu atât pentru persoanele fizice și juridice cât și pentru conducătorii autorităților publice. Ca un rezumat, considerăm suntem în prezența unui act emis în mod unilateral de o autoritate publică (organ al statului), în regim de putere publică, pentru executarea în concret a legii, care dă naștere, stinge sau modifică raporturi juridice – aceasta fiind chiar definiția actului administrativ. Ordonanțele militare nu împiedică emiterea altor acte normative de către autoritățile care au astfel de competențe atâta vreme cât atribuțiile acestora din urmă nu au fost transferate către MAI sau alte autorități potrivit Decretului sau OUG nr. 1/1999. În această situație, Guvernul poate emite ordonanțe de urgență, ordonanțe simple sau hotărâri de Guvern fără niciun fel de restricții sau limitări, iar, față de utilizarea excesivă în trecut a ordonanțelor de urgență, poate tocmai existența stării de urgență poate aduce legitimitate adoptării în prezent a unor măsuri urgente care nu fac obiectul direct al reglementării Decretului de instituire a stării de urgență. Ajungând la concluzia că sunt acte administrative, ar putea face acestea obiectul contestării sau sunt acte de comandament cu caracter militar exceptate de la control? Simplul fapt că actul este emis în contextul unei situații excepționale nu justifică imunitatea actului față de controlul judecătoresc. Indiferent de conținut, tocmai posibilitatea exercitării controlului și limitele menționate mai sus garantează menținerea societății democratice în situații excepționale. Legislația nu prevede o modalitate deosebită pentru contestarea ordonanțelor militare/ordinelor, prin urmare verificarea se va raporta la legea contenciosului administrativ care este drept comun pentru judecarea legalității actelor administrative.  Potrivit art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, actele de comandament cu caracter militar nu pot face obiectul contenciosului administrativ. Legea nr. 554/2004 definește noțiunea de „act de comandament cu caracter militar” ca fiind „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar;”(s.n.). Măsurile sunt dispuse cu scopul înlăturării efectelor unei situații excepționale, fără a avea legătură cu probleme strict militare din cadrul forțelor armate sau specifice organizării militare, astfel că simpla denumire de „ordonanță militară” nu conferă caracter militar actelor în sensul definiției din Legea nr. 554/2005, nefiind exclus ca aceasta să fie datorată emiterii OUG nr. 1/1999 la o dată anterioară demilitarizării MAI și neactualizării ordonanței. Mai mult, chiar legea contenciosului prevede că suspendarea executării actului administrativ nu se poate dispune în cazul litigiilor privind actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor. Rezultă astfel că este posibilă contestarea potrivit legii contenciosului, dar nu poate fi admisă cerea de suspendare a executării până la soluționarea acțiunii în anulare. Raționamentul are sens, având în vedere că pentru situația excepțională sunt luate măsuri excepționale iar suspendarea executării lor pe baza unei hotărâri judecătorești ar înfrânge tocmai scopul extraordinar al emiterii lor. Față de cele menționate anterior, pentru stabilirea căii de contestare, actul trebuie încadrat fie în categoria actelor administrative individuale, fie în categoria actelor normative. Deși considerăm că în principiu ordonanțele militare presupun reguli generale, impersonale și de aplicabilitate repetată care le-ar încadra în categoria actelor administrative cu caracter normativ, nu este exclusă de plano posibilitatea emiterii ca act administrativ individual. În privința motivelor contestării, actele administrative urmează sistemul cercurilor concentrice, astfel pornind de la sfera cea mai larga avem Constituția, apoi sfera legii pe care o pune în aplicare (OUG nr. 1/1999) și ulterior actului administrativ superior (Decretul nr. 195/2020). În cazul Decretului nr. 195/2020 nu vom intra în discuția naturii juridice și posibilității contestării, nefiind exclusă posibilitatea ca acesta să fie văzut și ca un act între autorități (Președinte) și Parlament, cel din urmă putând aproba sau respinge decretul. Astfel că, în opinia noastră, aceste acte pot fi atacate pentru exces de putere, adică exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Pe lângă elemente generale – precum existența vătămării, în mod special apreciem că ar putea duce la anularea actului încălcarea limitărilor stabilite prin art. 53 alin. (2) din Constituție, respectiv nerespectarea cerințelor ca măsura restrângerii drepturilor și libertăților să fie necesară, proporțională cu situația și aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a suprima efectiv dreptul sau libertatea. Considerăm că, în măsura în care nu există o altă cale specifică de atac, această structură/mod de gândire se poate aplică în mod corespunzător, de la caz la caz, oricăror acte administrative emise în perioada stării de urgență, indiferent de emitent. În contextul actual, presupunând că o persoană este prejudiciată prin acte administrative (ordine, ordonanțe militare, alte acte administrative) emise în contextul stării de urgență, deși aceasta poate contesta actul, efectul înlăturării nu poate fi obținut pe perioada stării de urgență (nici măcar provizoriu) aceasta întrucât, pe de o parte, suspendarea executării  nu este permisă în cazul acestor acte administrative, iar pe de altă parte, judecarea acțiunii sale ar fi suspendată de drept în temeiul Decretului nr. 195/2020 până la încetarea stării de urgență sau încetarea dispozițiilor decretului privind suspendarea judecării cauzelor sau până la includerea acestui tip de cauze în rândul cauzelor de o deosebită urgență care se judecă și în această perioadă potrivit Hotărârii colegiului de conducere al curții de apel. Astfel, ulterior încetării stării de urgență, ar trebui să înceteze și măsurile impuse prin ordonanțele militare și/sau ordine, prin urmare în aceste cazuri obiectul acțiunii ar presupune obținerea unei despăgubiri (eventual pecuniare) pentru prejudiciul suferit pe perioada cât actul a fost în vigoare. Privind partea pozitivă a lucrurilor, nici termenul pentru depunerea acțiunii nu începe să curgă pe perioada stării de urgență, astfel că persoana vătămată în drepturile sale în temeiul art. 41 din Decret poate depune acțiunea oricând pe perioada stării de urgență și chiar ulterior acesteia, în termenul stabilit de lege calculat de la încetarea stării de urgență. În privința contravențiilor aplicate în temeiul OUG nr. 1/1999, procesul – verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunilor poate fi contestat, ca orice altă contravenție, potrivit dispozițiilor OG nr. 2/2001, cu particularități precum: – potrivit art. 41 si 42 din Decret, termenul de depunere a plângerii contravenționale nu începe să curgă până la încetarea stării de urgență, iar dacă este înregistrată acțiunea, atunci judecarea este suspendată de drept până la încetarea stării de urgență/a prevederilor de suspendare a judecării din Decret sau până la stabilirea de către Colegiile de Conducere ale Curților de Apel a judecării plângerilor contravenționale ca fiind de urgență deosebită; – plângerea contravențională nu suspendă executarea sancțiunilor complementare introduse prin OUG nr. 34/2020, respectiv: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție; b) interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de către organele abilitate; c) suspendarea temporară a activității; d) desființarea unor lucrări; e) refacerea unor amenajări; – în cazul admiterii plângerii contravenționale, bunurile confiscate nu vor fi restituite, ci se va acorda o despăgubire egală cu valoarea de circulație a bunurilor, despăgubire care va fi suportată din bugetele autorităților/instituțiilor beneficiare. Art. 53 alin. (1) Constituție; Art. 20 din OUG nr 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență; Art. 29 din Decretul nr. 195/2020; Art. 31 din Decretul nr. 195/2020; Art. 24 lit. d) din OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență; Art. 6 din Decretul nr. 195/2020; Art. 9 și 201 din OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență; Art. 2 alin. (1) lit. l) din Legea nr. 554/2004  privind contenciosul administrativ; OUG nr. 179/2002 privind demilitarizarea unităților aparatului central al Ministerului de Interne și a structurilor subordonate acestuia; Art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004  privind contenciosul administrativ; Art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ; Art. 42 din Decretul nr. 195/2020;

A member of

 

Copyright © 2020 thesigtreeteam. All Rights Reserved.

Let's chat!

Say hello!